Aujourd’hui débute dans l’hémicycle l’examen du projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace.

Découvrez le discours de Marc Fesneau, co-rapporteur du texte :

 

[Seul le prononcé fait foi]

C’est avec une certaine émotion que je viens rapporter devant vous les travaux entrepris pour la révision de la Constitution.

Quand, il y a un an, nous sommes entrés dans l’Hémicycle, pour la première fois pour beaucoup d’entre nous, nous avions déjà ressenti le poids de ce que nous étions devenus : des législateurs.

Aujourd’hui alors que nous débutons l’examen de ce texte, ce poids s’est encore accru : nous sommes une assemblée qui va exercer le pouvoir constituant.

Je ne vous entretiendrai pas de ce que contient la Constitution. Je vous dirai simplement ce qu’en disait le général de Gaulle : « Un jour viendra, sans doute, où notre Constitution avec tout ce qu’elle implique sera devenue comme notre seconde nature. » et me dis qu’en dépit des critiques que nous lui adressions, nous en embrassons généralement désormais les principes.  

Nombre des décisions adoptées lors des précédentes révisions sont aujourd’hui largement acquises et entrées dans nos pratiques et habitudes.

Qui oserait maintenant retirer aux français le droit d’élire leur Président au suffrage universel, briser les ailes du Conseil constitutionnel, ou revenir sur la question prioritaire de constitutionnalité ?

Mes chers collègues, ce projet de loi constitutionnelle est important, je ne vous dirai pas le contraire, puisqu’il va moderniser les institutions de la France et les adapter aux exigences du peuple français. C’est une réforme d’envergure, qui reste pleinement, résolument, dans une Cinquième République que nous assumons. J’entends que le Parlement subirait une régression considérable : c’est faux. Nous n’altérerons pas les équilibres institutionnels, au contraire, nous y donnons plus de corps.

Cette révision est d’abord le fruit du pragmatisme. Nous le voyons bien à l’expérience : notre procédure législative est menacée d’embolie. Toujours davantage de textes, souvent de plus en plus bavards. Davantage d’amendements aussi, qui viennent porter dix fois de suite la même idée, dans l’espoir peut-être que la dixième tentative sera la bonne face à un rapporteur fatigué ou une assemblée inattentive… Davantage enfin de jours de séance, y compris la nuit et les week-end. Ce n’est pas tant que nous travaillons trop, à la vérité nous travaillons mal. Et chacun porte sa part de responsabilité, exécutif et législatif. Et c’est cela qu’il faut résoudre

Pour une meilleure législation, les évolutions proposées tentent de mettre un terme à l’inflation galopante des débats. Car oui, aujourd’hui, nous sommes devenus quelque peu fous : nous passons une bonne partie de notre temps à discuter de sujets inopérants, réglementaires ou sans lien avec le sujet examiné. Tout ceci est rigoureusement inutile, puisque le Conseil constitutionnel censure les neutrons législatifs et les cavaliers tandis que le Gouvernement peut faire délégaliser les articles règlementaires.

Cette révision constitutionnelle porte donc notamment sur ce que l’on appelle la « fabrique de la loi » et la mission insuffisamment développée de contrôle et d’évaluation.

Sur la fabrique de la loi, le texte amendé en commission et que nous vous proposerons de faire évoluer encore tient en un élément simple et pourtant si compliqué à résoudre : la maîtrise du temps parlementaire. Parce que bien faire la loi c’est pouvoir anticiper les textes pour mieux exercer notre travail en commission, bien faire la loi et mieux exercer notre mandat de parlementaire c’est disposer d’un calendrier stabilisé et non balloté, et bien faire la loi c’est pouvoir l’évaluer.

L’article 3 instaure donc une irrecevabilité préalable.

En supprimant cet article 3, la Commission a sans doute signifié que cette diminutio capitis était excessive… Le Parlement est aussi un lieu de discussion et entend le rester. Nous présenterons à l’Assemblée nationale des amendements pour amodier cette disposition et lui donner un peu de souplesse sans pour autant sacrifier son objectif d’efficacité.

C’est tout le sens de l’intervention qui avait été la mienne en commission. Réguler comme le font finalement déjà nos collègues sénateurs et maintenir dans ces fondements et conformément aux constituant de 1958 ce droit, certes pas unique mais essentiel, d’expression parlementaire. Dans le même esprit et pour conserver le caractère politique de nos débats, nous proposerons de rendre possible la tenue d’un débat d’orientation sur un texte avant son examen en commission, manière d’anticiper, de compléter ou d’enrichir, selon les cas, la discussion générale.

L’article 4 permet de concentrer en Commission les amendements sur certains textes, en préservant le caractère décisif de la séance publique sur l’ensemble. C’est ce que pratique déjà le Sénat et ce que nous faisons, pour partie, sur les conventions internationales notamment.

Il reviendra au législateur organique d’en encadrer les modalités et de donner toutes les garanties nécessaires à l’opposition, et j’allais dire aussi à la majorité.

L’article 5 prend acte d’un fait évident pour tout observateur : la navette est excessivement longue. Pour cette raison, le Gouvernement souhaite réduire les nouvelles lectures après la commission mixte paritaire. Pourquoi pas, dès lors que le droit d’amendement des députés reste plein et entier ? La Commission, pour sa part, propose de mettre le droit en accord avec la pratique en posant le principe d’une lecture devant chaque chambre avant convocation de la CMP, la déclaration d’urgence par le Gouvernement n’ayant plus pour fonction que de réduire les délais entre le dépôt et le passage en séance publique.

Les articles 6 et 7, tirant les conséquences de ces dispositions, rééquilibrent le temps consacré au marathon budgétaire et social de l’automne. C’est une approche cohérente avec les points précédents. Je laisserai les rapporteurs pour avis des commissions des Finances et des Affaires sociales, que je salue, en parler plus avant.

Enfin, le Gouvernement souhaitait dynamiser l’ordre du jour des assemblées en y inscrivant par priorité les textes économiques, sociaux et environnementaux déclarés par lui prioritaires, sous le contrôle des conférences des présidents.

La Commission a admis les difficultés posées par l’ordre du jour engorgé, mais elle a souhaité limiter cette priorité à deux textes par session pour garder sa cohérence au calendrier parlementaire.

Au demeurant, les rapporteurs proposeront de changer de « braquet » et de revoir plutôt l’organisation globale de notre travail, en basculant sur un système réservant trois semaines au Gouvernement et une aux assemblées, tout en ménageant des espaces pour que les parlementaires puissent également exercer les autres activités – ô combien nombreuses et ô combien importantes – liées à l’exercice de leur mandat.

La Commission a aussi demandé au Gouvernement de faire sa part. Disposer d’un ordre du jour prévisionnel à trois mois, et du programme de travail semestriel qu’envisage l’exécutif, pouvoir solliciter le Conseil d’État pour faire expertiser des amendements et les sécuriser juridiquement y participe.

J’en viens à la fonction de contrôle, sur laquelle la Commission a également particulièrement travaillé. Nous proposons notamment deux évolutions :

  • D’abord, que le ministre compétent vienne systématiquement rendre compte de l’application d’une loi devant la commission six mois après sa promulgation ;
  • Ensuite, d’inscrire dans la Constitution les pouvoirs d’enquête dont bénéficient les organes de contrôle des assemblées, qui doivent pouvoir auditionner, accéder aux données nécessaires, se faire communiquer tout document utile. Ceci nous permettra, au stade de la loi organique, de nous doter de l’agence d’évaluation que nous appelons de nos vœux.

C’est le sens de la rénovation de la procédure parlementaire que nous vous proposons qui modernise notre République sans en saper les fondements, et qui vise plutôt à y revenir.

J’en viens aux trois derniers articles du projet de loi, qui portent l’ambition du Président de la République de permettre aux territoires de se différencier. Pour que la république reconnaisse, enfin, leur diversité.

C’est un enjeu central celui, après 30 années de décentralisation, de franchir une nouvelle étape. Nous distinguions, je crois pourvoir le dire, sur tous les bancs de cet hémicycle, l’impasse dans laquelle nous nous trouvions : celle d’adapter nos règles aux situations locales.  

Car cette incapacité nourrissait le sentiment de rigidités excessives et finalement, plus profondément, l’impression de désintérêt pour les réalités locales et leur prise en compte. Il nous fallait franchir une nouvelle étape.

L’article 15, pour les collectivités de droit commun, tire les conséquences de l’échec du Constituant de 2003 et de la procédure d’expérimentation qu’il avait imaginée. En imposant une alternative brutale entre abandon ou généralisation à l’issue de la procédure, il s’était interdit toute perspective de succès. Toutes les adaptations n’ont pas vocation à fonctionner partout. « Vérité en deçà des Pyrénées, erreur au-delà », comme disait Pascal. Nous corrigeons cette erreur en permettant la différenciation pérenne, sous réserve du respect des libertés publiques, de la loi organique et de l’accord en ce sens de la loi ou du règlement national.

Sur l’article 16, la pédagogie engagée en Commission n’a peut-être pas porté tous ses fruits… Je veux répéter que sa grande innovation se trouve, au-delà même de l’inscription, réclamée depuis si longtemps, de la Corse dans la Constitution, dans le deuxième alinéa du dispositif proposé. Il permet de desserrer la contrainte du principe d’égalité dès lors que la justification de la différence réside dans l’insularité, dans la géographie, dans l’économie ou dans la société corse. C’est une avancée considérable qui ouvre de multiples perspectives pour résoudre les désordres fonciers de ce territoire et pour utiliser l’outil de la fiscalité.

Nous nous donnons les moyens de répondre aux spécificités physiques du territoire tout en réaffirmant que nous vivons tous sous la même loi. . Ce n’est pas rien. Les territoires sont différents mais la République reste indivisible.

Enfin, il y a l’article 17 qui facilite la possibilité pour les DROM de fixer leurs propres règles. Nous passons d’un contrôle a priori du législateur à un contrôle a posteriori, d’une habilitation à une ratification des mesures prises localement. Là, encore, je crois que nombreux s’en réjouissent. Il restera à l’Assemblée nationale à décider du statut de La Réunion, que certains de ses représentants avaient souhaité voir singularisée en 2003, et que d’autres aujourd’hui voudraient réintégrer dans le droit commun. Nous avons déjà fait part, en Commission, de notre inclination à suivre le consensus qui pourrait émerger de nos débats.

Je voudrais, avant de conclure, remercier les services de la commission de Lois qui n’ont ménagé ni leur temps ni leur peine… Et qui vont devoir redoubler d’efforts.

Remercier les commissaires aux lois de leur travail et de la qualité de nos échanges, même vifs. Ils ont éclairé utilement notre travail.

Remercier enfin très sincèrement Richard Ferrand et Yaël Braun-Pivet de la qualité du travail collectif que nous avons effectué avec respect, sérieux et convivialité. Cela a été précieux, je crois, pour faire œuvre utile.

Mes chers collègues, je veux conclure en rappelant la responsabilité qui est la nôtre devant la Constitution : c’est le texte suprême. Je sais pouvoir compter sur vous pour résister à la tentation d’y multiplier les éléments qu’une loi pourrait valablement traiter, ou les pétitions de principe dénuées de toute portée. Je sais pouvoir compter sur la résolution de la majorité pour avancer sur la voie d’une démocratie plus affirmée et plus efficace, et sur la vigilance de l’opposition pour mettre en lumière les corrections à apporter à nos initiatives.

Place au débat constituant !

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